НЕКОТОРЫЕ ВОПРОСЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ОРГАНИЗАЦИИ КОНТРТЕРРОРИСТИЧЕСКИХ ОПЕРАЦИЙ

Бондаренко А.Е.,
профессор Академии ФСБ России,
кандидат юридических наук, доцент


Принятие в 1998 г. Федерального закона “О борьбе с терроризмом” по мнению законодателей должно было разрешить многочисленные проблемы, связанные с организаций контртеррористических операций (КТО). Создаваемый на основе отдельных наработок, прежде всего, опыта проведения специальных операций по освобождению заложников, законодатель посчитал, что, введя определения: “контртеррористическая операция”; “зона контртеррористической операции”; “управление контртеррористической операцией” и определив компетенцию отдельных субъектов исполнительной власти по управлению контртеррористической операцией, он сумеет разрешить противоречия, которые имелись в организации специальных операций к концу 90-х г.г. При этом следует отметить, что к 1998 г. анализ неудачно проведенных КТО, прежде всего в г. Буденовске, с. Первомайском, в Минеральных Водах, показал, что основной причиной неудачных действий явилось отсутствие взаимодействия и координации между правоохранительными органами, попытки отдельных руководителей исполнительной власти вмешаться в ход специальной операции даже на этапе штурмовых действий и т.д.

Введение вышеуказанных основополагающих положений должно было не только разрешить вопросы управления, но и разрешить проблемы, связанные с социальной защищенностью участников проведения КТО. Однако практика проведения КТО, особенно на территории Северо-Кавказского региона, показала, что положения Федерального закона “О борьбе с терроризмом” не только не разрешают многие указанные проблемы, но еще более усугубляют политическую и оперативную обстановку на Северном Кавказе. Тысячи обращений граждан в Прокуратуру и международные правозащитные организации по поводу нарушения их прав, заявления военнослужащих в суды в связи с невыплатой т.н. “боевых” являются, прежде всего, недоработками отдельных положений названного закона.

Так, это относится к самому определению КТО, которая трактуется как комплекс специальных мероприятий, направленных на выявление и пресечение деятельности террористов, охрану объектов и минимизацию последствий. Исходя из этой трактовки, сразу возникает вопрос о начале КТО. Если рассматривать специальные мероприятия по выявлению и пресечению деятельности террористов как разновидность оперативно-розыскных мероприятий и видов специальной разведки войсковых формирований, то во многих случаях они проводятся задолго до самого совершения террористической акции. Исходя из этого, основанием для организации и проведения контртеррористической операции могут являться первичные материалы, в том числе и конфиденциального характера, которые в некоторых случаях в дальнейшем оказываются не подтвержденными.

Следует отметить, что, в отличие от Федерального закона “О борьбе с терроризмом” в Федеральном законе “О чрезвычайном положении” от 16 мая 2001 г. уже введены нормы, определяющие обстоятельства введения режима чрезвычайного положения. В частности, к таким причинам относится наличие обстоятельств, представляющие собой угрозу жизни и безопасности граждан или конституционного строя Российской Федерации, устранение которых невозможно без применения чрезвычайных мер. В Федеральном же законе “О борьбе с терроризмом” данная новелла вообще отсутствует. Согласно закону “О борьбе с терроризмом”, как он декларирует систему мер по борьбе с терроризмом, одной из которых является КТО, ее проведение, в том числе и в широких масштабах, возможно уже на стадии предупреждения, когда нет открытых фактов подготовки террористических акций. Данная недоработка закона позволяет в отдельных случаях вводить режим контртеррористической операции даже на стадии перепроверки данных о готовящемся террористическом акте, или при событиях, которые похожи на совершенный террористический акт. Следует подчеркнуть, что указанное обстоятельство, то есть отсутствие положения об обстоятельствах начала проведения КТО, широко используются некоторыми силовыми структурами, особенно в Северо-Кавказском регионе, что приводит к массовым правонарушениям, усилению конфликта с населением и отрицательно влияет на национальную безопасность. В контексте данного вопроса следует подчеркнуть и то, что в упомянутом выше ФКЗ “О чрезвычайном положении” достаточно полно прописаны обстоятельства введения данного режима, а именно: попытки насильственного изменения конституционного строя России, захвата и присвоения власти, вооруженный мятеж, массовые беспорядки, террористические акты, блокирование или захват особо важных объектов или отдельных местностей, подготовка и деятельность незаконных вооруженных формирований, межнациональные, межконфессиональные и региональные конфликты, сопровождающиеся насильственными действиями, создающие непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также обстоятельства, связанные с авариями и катастрофами природного и техногенного характера. Следует отметить, что данные обстоятельства не “привязаны” к Уголовного кодексу, а описаны как события, которые могут нести потенциальную угрозу национальной безопасности. В законе “О борьбе с терроризмом” обстоятельства начала КТО отсутствуют, что дает возможность, как указывалось выше, проводить операцию на стадии получения данных о готовящихся террористических актах, которые могут быть неподтвержденными. В то же время Федеральный закон “О борьбе с терроризмом” направлен не только на пресечение террористических акций, но и на их предупреждение. В связи с этим, в нем дополнительно должны быть прописаны механизмы, позволяющие проводить КТО на различных стадиях борьбы с терроризмом, в том числе и на стадии выявления скрытых потенциальных угроз террористического характера. При этом должны быть регламентированы обстоятельства проведения того или иного вида КТО. По нашему мнению, введение института КТО должно четко регламентироваться положениями, определяющими введение тех или иных специальных и режимных мероприятий с определением точного срока их введения и окончания. Кроме того, в обязательном порядке до населения должен доводиться факт начала КТО через средства массовой информации (при проведении тех или иных специальных мероприятий, например, в виде проверки паспортного режима, с указанием лица, ответственного за данное мероприятие, и оснований его проведения). При этом следует подчеркнуть, что данный механизм никак не повлияет на соблюдение мер конспирации, но в то же время лишит руководителей бандформирований возможности обращаться к международным правозащитным организациям по поводу якобы незаконных действий властей в отношении мирного населения.

Кроме того, в механизме начала КТО должна быть четко определена роль прокуратуры, которая должна определять правомочность проведения тех или иных специальных и режимных мероприятий, в том числе и права применения оружия. В настоящий период, в связи с отсутствием института прокуратуры в организации контртеррористических мероприятий, она играет роль стороннего наблюдателя и начинает осуществлять свои действия только при выявлении явных нарушений со стороны силовых структур при обращениях и жалобах граждан. Особое значение приобретает деятельность прокуратуры при организации КТО масштабного характера с применением тяжелых видов вооружения, авиации, во время которых могут пострадать мирные граждане. При этом в законе должен быть определен порядок санкционирования применения того или иного вида оружия в зависимости от общественной опасности террористов, необходимости ведения дальнейших следственных действий и т.д. Необходимо подчеркнуть, что первичное санкционирование применения оружия с руководителя оперативного штаба и командиров специальных и войсковых подразделений должно быть снято и возложено на прокуратуру, особенно когда речь идет о превентивном применении оружия на поражение.

Важнейшей другой правовой проблемой при организации КТО является вопрос о так называемой зоне их проведения. При подготовке Федерального закона “О борьбе с терроризмом” законодатель, исходя из практики проведения специальных операций по освобождению заложников на воздушном транспорте, в ИТУ, на автомобильном транспорте, предполагал, что зона КТО может включать в себя территорию, прилегающую к аэропорту, захваченному террористами объекту или, в крайнем случае, район области, в котором необходимо проводить оперативно-розыскные мероприятия. Однако, как показывает практика, зоной КТО может быть объявлена обширная территория, включающая более полусотни административно-территориальных образований. Так, в частности, Указом № 61 Президента Российской Федерации от 23 января 2001 г. зоной КТО была объявлена территория 51 района Северо-Кавказского региона. При этом каких-либо обстоятельств, связанных с конкретными террористическими проявлениями, на данных территориях указано не было. В связи с тем, что при объявлении зоны КТО вводятся достаточно жесткие правовые ограничения, связанные с режимом КТО, даются дополнительные полномочия правоохранительным органам, ущемляются отдельные права граждан, в том числе конституционные права, целесообразно дополнительно выработать механизм, позволяющий четко определять зону КТО с указанием режимных мер для каждой территории ее зоны. Решение данного вопроса позволит избежать крайне негативного мнения отдельных международных организаций к проведению контртеррористических мероприятий.

При этом при определении зоны КТО должны учитываться не только вопросы, связанные с защитой населения, но и вопросы социальной защиты военнослужащих и лиц, оказывающих содействие в борьбе с терроризмом. В настоящий период механизм нахождения и участия лиц в КТО настолько запутан, что приводит к многочисленным правовым коллизиям, прежде всего с определением выплат военнослужащим. Особенно это наглядно проявляется при действиях оперативно-розыскных подразделений, когда их сотрудники в рамках розыска тех или иных фигурантов выходят из зоны КТО на территории, не объявленными зонами КТО. Исходя из этого целесообразно меры социальной защиты военнослужащих и лиц, оказывающих содействие в проведении специальных мероприятий, не связывать с зоной КТО, особенно с учетом многоэтапности отдельных операций. По нашему мнению, основанием для определения соответствующих дополнительных социальных льгот участникам КТО должен быть отдельный приказ по личному составу участников КТО. При этом невоеннослужащие также могут включаться в данный закрытый приказ с соответствующими требованиями конспирации по представлению субъектов, ведущих оперативно-розыскную деятельность. В настоящее время механизм социальной защищенности лиц, оказывающих содействие при проведении КТО, особенно на конфиденциальной основе, практически отсутствует.

Другой правовой проблемой, относящейся к правовому обеспечению КТО, относится проблема привлечения сотрудников различных ведомств к выполнению специальных мероприятий. Сам термин “специальные мероприятия”, данный в статье 3 Федерального закона “О борьбе с терроризмом”, достаточно расплывчат и подразумевает комплекс мероприятий, проводимых различными субъектами согласно Федеральному закону “Об оперативно-розыскной деятельности”, а также мероприятий, прописанных уставами Вооруженных Сил, Внутренних войск МВД и т.д. В то же время на практике давно прижились термины “специальные операции” и “оперативно-боевые мероприятия”, которые закреплены в ряде нормативных документов ведомств, в частности в Минобороны России и ФСБ России. Следует подчеркнуть, что по своей сути специальные мероприятия как действия оперативно-розыскного или войскового характера в условиях мирного времени в отношении мирного населения должны регламентироваться в соответствии с Конституцией, УПК, КОАП России. Данный механизм в Федеральном законе “О борьбе с терроризмом” также отсутствует, так как глава 3 данного закона не определяет порядка санкционирования специальных мероприятий. Исходя из данного правового пробела, в зоне КТО на территории Северо-Кавказского региона практически существует правовой беспредел при проведении специальных мероприятий, когда острые оперативно-розыскные мероприятия проводятся практически без решения судов и санкций Прокуратуры. Как указывалось выше, данный механизм должен быть выработан применительно к мероприятиям по борьбе с терроризмом не на уровне внутриведомственных и межведомственных актов, а на уровне федерального законодательства.

Обновлено: 11.03.2015